탈원전 정책의 법리적 문제점과 대응방안
탈원전 정책의 법리적 문제점과 대응방안
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  • 승인 2018.10.12
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              탈원전 정책의 법리적 문제점과 대응방안

                                                   변호사  김 기 수

1. 논의에 들어가며

  국가는 법집행으로서의 공권력을 행사할 수 있다. 한 국가의 헌법은 공권력의 행사를 누가 어떤 방법으로 어떤 수단으로 할 것인지 정한 최고규범이면서 공권력의 행사가 자의적으로 집행되어 개인의 생명과 재산이 부당하게 침해되지 않도록 보호하고 개인의 자유를 신장하는 것을 목적으로 한다.

 누가 공권력을 행사할 것인지 여부를 결정하는 것은 정치의 영역에 해당될 것이다. 그러나 그 공권력을 어느 수준으로 어떻게 행사하며 개인의 자유와 재산을 침해하지 않도록 조정하는 것은 공권력의 행사자로 선출된 자에게 법률이 정한 방법으로 공권력을 행사하도록 헌법이 명령하고 있다.

 따라서 어떤 경우에도 민주주의원칙에 따라 선출된 국회가 제정한 법률에 근거하지 않고서는 자의적인 공권력의 행사를 하는 것은 금지되어 있다. 헌법은 국회를 제3장에 정부를 제4장에 배차하여 형식상으로도 국회의 권한을 정부의 권한보다 앞서 규정하여 모든 국가의 공권력은 국회가 제정한 법률을 준수해야 한다는 법치주의 원칙을 천명하고 있다.

 따라서 정부의 모든 공권력의 행사는 법의 집행으로서 이뤄져야 하며 법이 정한 절차적 통제와 법이 정한 권한의 범위를 넘어설 수 없다.

 현재의 정부는 대통령선거공약사항이었던 탈원전정책과 법률과의 관계, 그리고 국무회의에서 의결한 탈원전로드맵의 법적지위, 탈원전정책의 집행을 정부가 어떻게 진행하고 있는지 여부를 집중적으로 짚어보기로 한다.

2. 법령집보다 상위의 효력을 가진 대통령선거 공약집

 대의제민주주의 국가인 대한민국에서는 대통령을 선거로 선출한다. 따라서 대통령후보들은 각자의 공약을 내걸고 표심을 공약하기 마련이고 그 공약은 당선된 대통령의 국정에 반영되는 것이 마땅하다. 그러나 대통령 선거당시의 공약은 특정 정치세력이 내건 공약일 뿐, 그 것이 바로 어떤 절차도 거치지 않고 실제 대통령이 된 이후에 집행하게 될 “정책”이 될 수는 없다. 공약이 정책이 되려면 당연히 공약과 공약간의 충돌은 없는지, 공약과 기존 정책간의 충돌은 없는지 있다면 그 충돌을 최소화하는 방법이나 대안은 없는지 등에 대하여 세밀한 대책을 세운 후 정책으로 다듬어 국민들에게 홍보하고 국회에 동의를 구하여야 할 것이다.

 만약 공약중에서 기존정책을 변경하는 것이라면 당연히 기존에 제정된 법률, 법령에서 명령하고 있는 의무조항을 개정하고나 폐지해나가는 것이 순서이며 그 과정에서 그로 인하여 국민들이 입을 피해에 대한 대비책을 강구하고 국회에 대해서는 예산과 법률의 제정, 개정에 대한 동의를 구하는 절차를 거쳐야 마땅하다.

 그러한 순서나 과정을 거친 후에서야 ‘공약’은 ‘정책’으로 거듭날 수 있는 것이다.

대한민국 헌법은 3권 분립의 원칙에 따라 국회가 행정부를 통제하도록 되어 있으며 대통령으로 선출된 과정에서 국민적 지지를 받은 공약사항이라고 하더라도 반드시 기존의 법률과 상치되는 경우에는 그 법률의 폐지나 개정이 반드시 선행되지 않고서는 어떠한 정책도 기존의 정책에서 정하거나 명령한 의무에 행정부나 대통령은 기속될 수밖에 없는 것이다.

 대통령후보가 내건 공약의 100%가 모든 정책으로 재탄생되어야 하는 것이 민주주의 원리는 아니다. 민주주의는 소수자의 배려도 있으며 권력의 견제와 균형이라는 토대가 반드시 필요하고 그 견제와 균형은 법치주의 원리에 의하여 작동된다.

 대통령후보가 내건 수많은 공약 모두를 지지하기 때문에 특정후보에 대한 표를 주는 것이 아니다. 국민들이 특정후보를 지지하는 것은 차별적 선택의 결과일 뿐이다. 그런데도 정치인들은 자신이 내건 공약의 100%가 국민의 지지를 받았다고 생각하며 자신이 아닌 다른 후보를 지지한 국민들의 반대표심은 고려하지 않는 독선적 성향으로 인하여 자신이 내건 모든 공약을 조속한 시일 내에 실천해보이고 싶어하는 것이며 이러한 탈법치적 공약우선주의는 자칫 국가사회주의 즉 파시즘으로 나라를 파국으로 이끌 수 있는 위험성이 내재하고 있다.

 언제부터인가 대한민국에서 벌어지는 ‘공약집의 법령집화’가 이제는 일상사가 되어 버린 상태이며 이를 지적하는 언론이나 법원, 시민들을 찾아보기 힘들다.
 
 예산이나 법률이 뒷받침이 될 수 없는 선심성 공약이 난무하고 그 공약을 내건 후보가 국민과 주민의 대표로 선출되면 어김없이 예산에 대한 준비나 법률, 조례의 뒷받침 없이 “예산 전용”행위가 횡행했고 이에 대한 감사원의 감사나 정부기관의 자체감사기구는 침묵해왔다. 대표적인 실례가 ‘무상급식’이다. 문재인 정부가 일방적인 탈원전을 선언할 때 주무부처, 국회, 한국전력, 한수원과의 어떤 사전협의가 있었는지를 국민들은 알 수 없었고 지금도 마찬가지이다.

 지금 정부의 탈원전 정책은 1) 고리원자력 영구정지선포식 당시의 대통령의 탈원전 선언, 2) 국무회의 심의를 거친 탈원전 로드맵 3) 제8차 전력수급기본계획 발표 4) 한수원 이사회의 원전사업포기결의  수순으로 이루어졌다.
 
 결국 대통령의 공약사항이던 ‘탈원전’은 법률의 개정이나 개정은 전혀 이뤄지지 않은 채 그리고 탈원전 정책으로 빚어질 기업과 국민의 손실에 대한 보상대책도 전혀 없었고, 절차적으로도 국회의 동의를 거친 적도 없는 셈이며 일개 회사의 이사회의결로 한나라의 탈원전 정책이 1년도 채 안되는 사이에 집행되는 결과를 낳았다.

 그야말로 법령집보다 상위의 공약집이라고 할 수 있다. 대통령은 말 한마디로, 산자부장관은 행정계획만 발표했을 뿐인데 대한민국의 탈원전은 이미 집행되고 말았다.


3. 탈원전 공약이 탈원전 정책으로 성숙되기 위한 조건

 한 국가의 에너지정책은 헌법이 정한 국가의 기본적 정책에 해당되어 국무회의심의를 거치는 것은 물론이지만 국무회의의 심의만으로 완결되는 것은 아니다. 국무회의 심의는 그 자체로 완결이 아니라 정책을 국회  및 각급 행정각부에 시행하는 첫 단추에 불과한 것이다.

 각급행정부처는 정부정책의 변화에 따라 집권여당과 대통령이 수행하고자 하는 정책과 맞지 아니한 법률을 개정하는 노력을 선행해야 한다.
 정책의 변경에 따른 대안을 강구하고 그 정책변경의 비용도 미리 산정하고 그 비용대비 효과를 예측하고 정책의 우선집행순위와 완급을 사전에 결정해야한다. 국회와 국민들에게 홍보해야하며 국회에 협조를 요청해야하는 것이다.

 헌법은 “국민경제의 발전을 위한 중요정책의 수립에 관하여 대통령의 자문에 응하기 위하여 국민경제자문회의를 둘 수 있다.”라고 규정하고 있는데 대통령이 ‘탈원전정책’에 대해 국민경제자문회의에 어떤 자문을 받았는지 국민들은 알지 못한다.

 특히 한 국가의 에너지정책의 중요한 사항을 결정하는 탈원전 정책은 원전축소정책도 아니라고 아예 탈원전을 공약으로 내걸은 사안이다.
 따라서 원자력발전의 완급을 조절하는 것이 아니라 아예 원자력발전에서 탈피하고자 하는 정책인 것이므로 기존의 법률의 폐지나 개정이 선행되어야 함은 법치국가의 원리상 당연하다. 이 법령의 개정 없이 정부가 탈원전을 강행하는 것은 그야말로 직권남용이거나 직무유기죄에 직면할 수밖에 없고 대통령으로서는 그야말로 국정농단이라고 비판받아 마땅하다.
 
 국회에서 제정한 원자력진흥법 등에서 규정한 원자력진흥에 대한 정부 등이 의무사항과 대통령이 국무회의에 상정하고 의결한 '탈원전로드맴'과의 의무충돌이 발생하고 있다. 산자부 원자력관련 부서의 공무원들로 하여금 의무의 충돌을 일으키게 하는 것이다.

대통령의 지시사항, 국무회의 의결이 법률 보다 더 상위의 효력이 있다고 할 수 있는가?

국무총리는 물론 대통령, 산자부장관도 법률 개정을 위한 노력을 한다는 소식을 듣지 못했다.

 원자력진흥법은 원자력의 연구·개발·생산·이용에 관한 사항을 규정하여 학술의 진보와 산업의 진흥을 촉진함으로써 국민생활의 향상과 복지증진에 이바지함을 목적으로 설립되었음을 법 제1조에서 스스로 선언하고 있다.

 동법 제9조는 “과학기술정보통신부장관은 원자력이용을 위하여 5년마다 원자력진흥종합계획(이하 "종합계획"이라 한다)을 수립하여야 한다.”고 규정하고

1. 원자력이용에 관한 현황과 전망에 관한 사항
2. 원자력이용에 관한 정책목표와 기본방향에 관한 사항
3. 부문별 과제 및 그 추진에 관한 사항
4. 소요재원의 투자계획 및 조달에 관한 사항
5. 그 밖에 원자력이용에 필요한 사항

을 포함하도록 했다, 그리고 이 계획을 확정하고 관계된 부처의 장에게 통보하고 연도별 세부사업추진계획도 수립, 시행되도록 규정하고 있다.

탈원전로드맵이 국무회의 심의를 통과할 때 과학기술부장관은 어떤 입장을 표명했어야 한다. 탈원전로드맵을 국무회의가 의결할 때 원자력진흥법폐기법안을 국회에 제출하는 것도 한꺼번에 심의되어야 정상적 국정운영이라고 할 것이다.

 대통령을 보좌하고 행정각부를 통솔해야할 국무총리의 목소리는 어디에도 들리지 않는다. 국무총리실은 이러한 법률상의 의무충돌에 대해서 아무런 조치도 하지 못하는 식물원이 되고 말았다.

 이러한 모순된 국정운영으로 인하여 공무원들은 법률이 정한 원자력발전과 진흥업무에 매진할 의무와 국무회의를 통과한 탈원전로드맵을 이행할 사실상의 강제력 앞에 아무런 대책 없이 휘둘리고 있고 의무의 충돌로 인하여 민, 형사상 책임에 노출되지 않으려고 탈원전정책을 하위기관으로, 하위기관으로 떠미는 기현상이 벌어지게 되었다.
  결국 한수원이사회와 일부 지방자치단체장의 ‘독박쓰기’충성맹세라는 기상천외한 방식으로 대한민국의 탈원전정책은 넝마처럼 너덜너덜해진 상태가 되었다.
 결국 법적절차를 무시한 탈원전강행은 책임행정의 원리에 반하는 무법천지를 조장하는 셈이 되어 결국은 정부의 부담으로 귀착될 것이 명백하다.

 지금이라도 정부는 탈원전정책을 제대로 실행하려면 그 정책시행을 위한 법령의 개정과 정책시행으로 인하여 빚어질 한수원 및 지역주민들의 손실에 대해서 보상할 방안으로 마련하고 정부가 주도하는 공론화가 아닌 원자력전문가와 국회가 참여하는 공론화의 장을 만들어야 할 것이며 국회도 법률의 제정을 통하여 탈원전이든 아니던 국가의 에너지 정책의 시행은 반드시 적법절차를 거쳐서 이행되도록 하는 법안을 하루속히 상정하여야 할 것이다.

4. 정부의 탈원전 정책에 대한 법적 대응경위

 가. 2017. 7. 7. 신고리 5,6호기 공론화위원회 구성 등 취소소송
   ‘서울행정법원 2017 구합 74139 공론화위원회 구성운영계획 및 구성행위 취소, 국무총리훈령취소청구’ 사건에 대하여 서울행정법원은 2017. 9. 28. 각하판결을 선고하였다.

 요지 : 지역주민들과 한수원간의 지역발전생생협력 기본합의서의 존재에도 불구하고 지역주민 등이 입는 피해는 주관적 기대난 사실상 경제상의 이익에 불과하여 공론화위원회의 구성행위를 취소 청구할 법률상이익이 없다. 행정절차법 제46조 제1항은 ‘행정청은 많은 국민의 이해가 상충되는 사항, 그밖에 널리 국민의 의견을 수렴할 필요가 있는 사항에 대한 정책, 제도 및 계획을 수립하는 경우 이를 예고해야한다고 규정하고 있으나, 이러한 규정은 행정의 예측가능성을 보장하고 국민이 행정에 대한 이해와 협력을 증진시키려는 취지에서 규정한 것이며 이는 공익에 대한 것으로서 이러한 공익보호의 결과로 소송 원고들이 가지는 이익은 일반적, 추상적, 간접적 이익에 불과하며 공론화위원회 역시 공론화결과가 나오면 그대로 수용하겠다는 언동을 하였다 하더라도 공론화위원회 자체는 원전건설 중단여부를 결정할 권한을 가진 것이 아니므로 권리보호이익이 없다는 취지로 소각하 판결을 선고하였다.

나. 2017. 12. 29. 확정공고한 제8차 전력수급기본계획을 취소청구소송의 개요

제8차 전력수급기본계획은 2017년부터 2031년까지 향후 15년간의 전력수급전망 및 전력설비 계획 등을 담은 것으로 주요내용을 살펴보면, ① 신규 원전 6기(신한울 3,4호기, 천지 1,2호기, 신규 1,2호기) 건설 백지화, ② 노후 10기의 수명연장 중단, ③ 월성 1호기가 원자력 안전위원회에서 계속운전 승인을 받아 2022년까지 운영허가를 받았음에도 2018년 가동을 중단시키겠다는 것이다.

 즉, 제8차 전력수급기본계획은 탈원전 정책을 직접 명시적으로 지시하고 있다.  

1) 원고적격
원전 주변지역 주민들은 ‘발전소주변지역 지원에 관한 법률(법률 제13151호)’(이하 ‘발전소주변지역법’이라 합니다)에 의거하여 법률상 이익을 얻고 있습니다. 발전소주변지역법 제2조를 보면, 발전소 주변지역이란 발전기가 설치되어 있거나 발전기가 설치될 지점으로부터 반지름 5킬로미터 이내의 지역이 속하는 읍·면·동의 지역을 말합니다. 따라서, 월성 1호기 주변 지역 주민이나, 신한울 3,4호기 등 신규원전이 설치될 예정 지역 주민들은 이에 해당합니다. 

<발전소주변지역법>

●제2조(정의) 이 법에서 "주변지역"이란 「전기사업법」 제2조제4호에 따른 발전사업자(이하 "발전사업자"라 한다)가 가동·건설 중이거나 건설할 예정인 발전소{「댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률」에 따른 다목적댐 발전소와 발전원(發電源)의 종류별로 대통령령으로 정하는 시설용량 이하의 발전소는 제외한다. 이하 같다}의 발전기가 설치되어 있거나 설치될 지점으로부터 반지름 5킬로미터 이내의 육지 및 섬지역이 속하는 읍·면·동의 지역을 말한다.
●제9조(지원사업계획의 수립) ① 산업통상자원부장관은 매년 지원사업에 관한 계획을 수립하여야 한다.  <개정 2008.2.29., 2013.3.23.>
●제10조(지원사업의 종류 등) ① 지원사업의 종류는 다음 각 호와 같다.
1. 기본지원사업 : 주변지역의 개발과 주민의 복리를 증진하기 위하여 시행하는 지원사업
2. 특별지원사업 : 발전소가 건설 중이거나 건설이 예정된 주변지역과 그 특별자치도·시·군 및 자치구(이하 "지방자치단체"라 한다)지역에 대하여 시행하는 지원사업
3. 홍보사업 : 전력사업(電力事業)에 대한 국민의 이해를 증진하기 위한 사업
4. 그 밖에 주변지역의 발전, 환경·안전관리와 전원 개발의 촉진을 위하여 필요한 사업(조사·연구 활동을 포함한다)
② 제1항에 따른 지원사업의 종류별 지원내용, 대상 지역, 시행 기간, 지원방법 등에 관한 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.

●제14조(지원금의 사용) ① 지원금은 제10조제2항에 따라 대통령령으로 정하는 바에 따라 주변지역에 사용한다. 다만, 지원사업의 효율적인 시행이나 지역의 균형 있는 발전 등을 위하여 대통령령으로 정하는 경우에는 주변지역이 속한 지방자치단체의 주변지역 외의 지역에 대하여 지원금을 사용할 수 있다. 이 경우 지원되는 사업의 종류와 지원금의 한도 등 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.

<발전소주변지역법 시행령>
●제19조(기본지원사업) ① 법 제10조제1항제1호에 따른 기본지원사업(이하 "기본지원사업"이라 한다)의 종류와 세부내용은 별표1과 같다.
② 기본지원사업의 대상 지역은 주변지역으로 한다. 다만, 원자력발전소 주변지역에 대하여 시행하는 기본지원사업(전기요금보조사업은 제외한다)은 법 제14조제1항 단서에 따라 주변지역이 속한 지방자치단체의 해당 주변지역 외의 지역(이하 "주변지역 외의 지역"이라 한다)에 지원사업의 시행자별로 배분된 기본지원사업 지원금의 100분의 50의 범위에서 시행할 수 있다.
③ 기본지원사업의 시행기간은 발전소의 건설기간과 가동기간으로 한다. 다만, 산업통상자원부장관이 전원개발사업(電源開發事業)을 촉진하기 위하여 필요하다고 인정할 경우에는 건설준비기간에도 지원사업을 시행할 수 있다.

 


 기본계획으로 인해 월성1호기 주변 지역 주민들은 지원금을 지급받지 못하는 재산상 피해와 원전 가동중단으로 인해 지역경제가 황폐화될 것인바, 이로 인해 원전 주변지역 상인들도 재산상 피해와 생존권이 침해된다.

신한울 3,4호기는 2008. 12. 29. 확정된 제4차 전력수급기본계획에 반영되었고, 그때부터 건설준비작업을 하여 2014~2015년도에 환경영향평가와 그에 관한 주민설명회 및 공청회가 진행되었고, 2015. 9. 30.경 전원개발사업 실시계획 승인신청, 2016. 1. 8. 건설허가 신청, 2017. 2. 27. 발전사업허가를 취득하였다.

 신한울 3,4호기는 경북 울진군 북면 일대에 건설될 예정이고, 한수원 주식회사가 건설부지 매입을 완료한 상태다. 천지 1,2호기는 경북 영덕지역에 건설될 예정이었고, 현재까지 약 18%의 부지매입이 이뤄진 상태다.
그런데, 제8차 전력수급기본계획에서 신한울 3,4호기를 포함한 신규원전 6기 건설을 모두 백지화하였다.

월성 1호기 원전 협력회사들은 월성 1호기가 원자력안전위원회의 적법한 심사절차를 거쳐 2022년까지 운영 연장 허가를 받았기 때문에 2022년까지는 안정적으로 용역업무를 제공하거나 기자재 납품 등을 할 것을 기대하고 있었다.

협력회사들은 제2차 에너지기본계획과 제7차 전력수급기본계획, 그리고 원자력안전법에 따른 원자력안전위원회의 월성1호기 연장허가결정에 따라 설비 및 인력 투자를 늘려왔는데, 월성 1호기 조기 가동중단으로 설비 및 인력 투자한 것에 대해 손실을 입게 되었다. 따라서, 처분의 관련법규인 원자력안전법 제20조 및 원안위법 제12조 제5호 규정에 의해 법률상 보호되는 이익이 있다.

● 원자력안전법 제20조(운영허가) ① 발전용원자로 및 관계시설을 운영하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 위원회의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. 다만, 총리령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때에는 이를 신고하여야 한다. 
② 제1항의 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 발전용원자로 및 관계시설에 관한 운영기술지침서, 최종안전성분석보고서, 사고관리계획서(중대사고관리계획을 포함한다), 운전에 관한 품질보증계획서, 방사선환경영향평가서(제10조제2항에 따라 제출된 방사선환경영향평가서와 달라진 부분만 해당한다), 발전용원자로 및 관계시설의 해체계획서(제10조제2항에 따라 제출된 해체계획서와 달라진 부분만 해당한다), 액체 및 기체 상태의 방사성물질등의 배출계획서[부지별, 기간별, 핵종군(核種群)별 배출총량을 포함한다] 및 총리령으로 정하는 서류를 첨부하여 위원회에 제출하여야 한다. 
③ 제1항에 따른 운영허가 및 변경허가에 관하여는 제14조를 준용한다. 이 경우 제14조제3호 중 "제17조"는 "제24조"로 본다.

● 원자력안전위원회의 설치 및 운영에 관한 법률(원안위법)
제12조(위원회의 심의ㆍ의결 사항) 위원회는 소관 사무 중 다음 각 호의 사항을 심의·의결한다.
5. 원자력이용자의 허가·재허가·인가·승인·등록 및 취소 등에 관한 사항


운영 중인 원전에 대해 원전 운영자가 계속운전 승인신청을 할 경우, 원자력안전법에 따라 원자력안전위원회에서 안전성 평가를 시행한 후 승인하고 있습니다.
그런데, 제8차 전력수급기본계획 기간 중 운영허가 기간 만료가 도래하는 원전 10기에 대해 계속 운전에 대한 원전운영자의 승인신청 및 원자력안전위원회의 안전성 평가절차 없이 무조건 폐지하게 되면, 원전 사업자와 협력회사들의 재산권을 침해하는 것이다.

2) 처분성

 산자부는 전력산업이 경쟁체제가 될 경우 발전투자가 민간기업에 의해 자율적·분산적으로 수행되기 때문에 과거와 같은 중앙집권적·구속적 장기전력수급계획의 수립·시행이 아닌 민간부문의 투자계획·공급계획 등 전력수급의 기초자료를 입수하여 전력수급을 유도할 필요에 따라 전력수급기본계획을 수립한 것이라서 전력산업구조개편 이전에 존재하던 ‘장기전력수급계획’과 달리 비구속적 행정계획의 성격을 가진다고 주장한다.
 

 그러나 전기사업허가기준에는 ‘전력수급기본계획에 부합할 것’이란 단서 조항이 있어 전력수급기본계획 자체로써 특정인의 이익을 규제하는 효과가 발생한다.


● 전기사업법시행령 제4조(전기사업의 허가기준) ① 법 제7조제5항제4호에서 "대통령령으로 정하는 공급능력"이란 해당 특정한 공급구역의 전력수요의 60퍼센트 이상의 공급능력을 말한다.
  ② 법 제7조제5항제5호에서 "대통령령으로 정하는 기준"이란 발전사업에 있어서 다음 각 호의 기준을 말한다.  <개정 2016.7.28.>
   3. 법 제25조에 따른 전력수급기본계획에 부합할 것


또한, 산업통상자원부고시 제2016-133호, ‘발전사업 세부허가기준, 전기요금 산정기준, 전력량계 허용오차 및 전력계통 운영 업무에 관한 고시’ 제4조(전력수급기본계획과 발전사업 허가)를 보면 산업부장관은 전력수급기본계획을 수립할 때 발전사업 의향서 제출을 요청할 수 있으며, 장관은 복수의 사업자가 발전사업 의향서를 제출할 경우 우선순위를 결정할 수 있다고 명시되어 있어 전력수급기본계획 수립은 그 자체로써 특정인의 이익을 구체적으로 규제하는 효과가 생기는 것입니다(갑 제8호증 산업통상자원부고시 제2016-133호).

●산업통상자원부 고시 제 2016 – 133호, 발전사업세부 허가기준, 전기요금산정 기준, 전력량계 허용오차 및 전력계통 운영업무에 관한 고시(‘16.7.4)
제1조(목적) ① 제1장은 전기사업법(이하 “법”이라 한다), 전기사업법시행령(이하 “시행령”이라 한다), 전기사업법시행규칙(이하 “시행규칙”이라 한다)이 발전사업과 관련하여 위임한 사항과 기타 필요한 사항을 정함을 그 목적으로 한다.
제4조(전력수급기본계획과 발전사업 허가) ①산업통상자원부장관은 법 제25조에 따라 전력수급기본계획을 수립하는 경우 발전사업을 할 의향이 있는 자에게 별지 제1호서식의 발전사업 의향서를 제출하도록 요청할 수 있다.
②산업통상자원부 장관은 복수의 사업자가 발전사업 의향서를 제출한 경우 우선순위를 결정할 수 있으며, 세부 심사기준은 별표3과 같다.
③산업통상자원부장관은 제2항에 따라 결정된 사업자에 대해 제3조에 따른 발전사업 허가기준 만족여부를 심사하여야 한다.


 장기전력수급계획의 전력설비계획, 전기설비계획과 함께 전력수급기본계획의 전기설비시설계획은 모두 연도별·발전원별 발전설비 건설(준공) 등을 포함하고 있어 동등한 효력이 있다.

항 목
장기전력수급계획
전력수급기본계획
내용
전력수급에 관한 기본방향, 전력설비계획, 전기설비계획, 대체에너지를 이용한 전기의 공급, 수요관리 ∼
전력수급의 기본방향, 전력수급의 장기전망, 전기설비 시설계획, 전력수요의 관리 ∼


 2017년 말 기준 한전 및 발전자회사의 발전설비 용량은 국가 설비용량의 70.3%, 발전량은 국가 발전량의 77.1%를 차지하고 있는 등 전력산업의 완전한 경쟁체제는 이뤄지지 않은 채 현재도 공공기관 위주의 전력산업이 유지되고 있다. 따라서 전력산업이 공공기관 위주로 유지되고 있는 한, 현재의 전력수급기본계획과 예전의 장기전력수급계획 사이에는 차이점이 없다.


  신한울 3,4호기는 이미 2017. 2. 27.경 발전사업허가를 취득했음에도 불구하고, 제8차 전력수급기본계획으로 인해 건설이 불가능하게 되었다. 그리고, 월성 1호기가 2022년까지 운영 연장 허가를 받았음에도 불구하고, 이 사건 기본계획은 월성 1호기를 2018년 발전설비에서 제외하고, 2018년에 조기 가동 중단을 하겠다는 것이다. 정부가 기본계획을 위와 같이 수립한 이상, 원전 사업자는 원자력안전위원회에 운영변경 허가신청을 할 수밖에 없고, 원안위도 정부정책에 따라 가동중단을 의결할 수밖에 없는 상황이라서 발전사업자 등 관련자들을 구속하는 구속적 행정계획이 분명하다.

3) 계획재량을 일탈·남용한 위법

첫째, 이 사건 기본계획은 안정성이라는 공익만을 강조하다가 안전성, 환경성이라는 공익을 모두 무시한 잘못된 계획이다. 

둘째, 월성1호기 조기 가동중단 및 신규원전 6기 백지화로 인해 침해되는 사익과의 비교형량을 제대로 하지 않은 위법이 있다. 

셋째, 에너지위원회의 심의 등을 거치지 않고 탈원전으로 에너지정책을 전환한 위법이 있다.

넷째, 월성 1호기 가동중단 지시는 원자력안전위원회의 권한을 침해하는 것이자, 원전 사업자의 재산권 포기를 강요한 것으로 위법이다.

5. 한수원 이사회에서 집행된 대한민국탈원전 정책

가. 산업통상자원부가 한수원에 협조요청

 산업통상자원부는 2018. 2. 20. [국무회의에서 심의·의결된 에너지전환로드맵]에 이어, 전기사업법 제25조에 따른 전력정책심의회의 의결을 거쳐 신규원전 백지화 및 월성 1호기 조기폐쇄 관련 사항 등이 포함된 제8차 전력수급기본계획을 붙임과 같이 확정·공고하였다. 이와 관련하여 향후 전기사업법과 전원개발촉진법 등에 따른 행정처분에 상기 제8차 전력수급기본계획에서 확정된 내용이 연계된다는 점을 고려하여, 귀 사 차원에서 필요한 조치들을 해주시기 바랍니다]라는 내용의 공문을 보냈다. 

나. 한수원이 이사회 의결 전 산자부에 비용보전 요청

한수원은 2018. 6. 11. ‘에너지전환정책 이행 관련 비용 보전 방안 요청’이라는 제목의 공문을 보내, 제8차 전력수급기본계획에서 확정한 월성1호기 조기폐쇄 및 신규원전 사업종결과 관련하여 정부의 비용 보전 방안을 알려달라고 요청하였다.

산자부는 2018. 6. 14.경 회신공문을 보냈는데, [정부의 원전 단계적 감축에 대해 기금 등 여유재원을 활용하여 보전하기로 결정하였으며 이를 위해 법령을 개정하여 비용보전 조치를 해주겠다]고 회신했다.

다. 한수원 이사회 의결

한수원은 산자부로부터 위 공문을 받은 후, 2018. 6. 15.에 이사회를 개최하여 월성1호기 조기폐쇄와 신규원전 중 4기(대진 1,2호기/천지 1,2호기)에 대한 사업종결 의결을 하였습니다.

 


라. 한수원 및 산자부의 불법행위

 1) 한수원이사회의 배임행위

 한수원 이사회는 회사 정관상의 회사의 목적사항을 준수할 의무와 회사의 재산상손실을 회피해야할 법적 임무를 위반하여 산자부에서 조차 아무런 구속력이 없다는 제8차 전력수급기본계획에 반영한 탈원전 정책을 그대로 받아들였다.
 
 산자부에서 보내온 한수원으로 회신한 공문은 단계적 원전 감축방안에 따라 ‘기금’ 등 여유재원을 활용하고 법령을 개정하여 비용보전을 해주겠다는 의미에 그친 것이다.
 산자부의 회신공문의 의미는 ‘현재로서는 탈원전 정책의 시행에 따른 별도의 예산이 책정되거나 준비된 것이 없어 기금을 활용할 수밖에 없고, 현재의 법령을 개정하지 않고서는 한수원에 대하여 산자부가 비용보전을 해줄 도리가 없다’라는 것이었다.

 예를 들어 원자력발전기금은 원자력진흥법에 그 기금의 사용 용도에 대하여 명확히 규정하고 있으며 탈원전정책으로 발생하는 비용보전용도로 사용할 수 없다. 그리고 탈원전 정책의 비용으로 전용할 수 있는 기금은 존재하지도 않는다.

 이러한 산자부의 입장임에도 불구하고 한수원이사회는 아전인수 격으로 해석하여 산자부가 비용보전을 약속하였다는 취지로 받아들이고 이를 탈원전정책을 그대로 수용한 이사회의결을 해버렸다.

 한수원으로서는 구속력이 없는 제8차 전력수급기본계획에 대하여 이를 수용할 아무런 법적의무나 강제력이 없었으므로 회사에 막대한 손실을 초래할 원전가동 중단등의 이사회결의를 해서 안되며 정부가 탈원전정책을 시행하기 위한 조치로서 법령의 개정과 비용보전을 위한 예산의 준비과정을 요구하거나 정부가 탈원전 정책을 추진할 준비가 되었을 때까지 기다렸어야 한다.

 한수원이사회가 이러한 결정을 내린 것은 명백한 임무위반이며 이사개인들의 형사상배임문제가 발생하고 이사회에 허위보고를 한 임직원들 역시 민,형사상 법적 책임에서 자유롭지 못할 것으로 판단이 된다.

 2)산자부의 직권남용행위

 한수원이사회에 보낸 2차례의 공문이외에 산자부가 한수원의 임직원이나 한수원 이사 개인에 대한 청탁, 회유, 기타 압력이 있었다면 이는 회유나 압력의 경우 직권남용죄에 해당되며 청탁이 있었다면 배임을 교사한 것에 다름이 아니다.

 3) 소결

 이러한 문제가 발생하게 된 것은 탈원전정책을 정부가 법치주의와 민주주의 원리에 맞게 법령의 개정과 적법절차를 거쳐서 진행하지 않고 준비 소홀과 막무가내 식으로 밀어붙인 참혹한 결과에 다름이 아니다.

 한수원은 작년 정부의 탈원전정책에 대응하기 위하여 3억원 이상의 거액을 들여 한수원이사들이 이사회의결로서 회사나 제3자에 대하여 손해배상의 책임을 지게 될 경우를 보험사고로 하는 손해보험에 가입하였다.
 그러나 보험법의 원리상 불법행위를 보험해주는 보험계약은 자체로 무효이다. 따라서 한수원이사회가 미리 이러한 불법적인 이사회개최를 예상하고 보험까지 가입한 것 아니냐는 비난이 들끓게 되었음은 물론 보험가입계약 자체가 이미 배임문제가 있다는 것이다.

결국 이 모든 탈원전정책의 무리한 집행으로 인한 원자력발전을 회사의 존립목적으로 하는 한수원이 떠맡게 되었고 어디에도 책임행정은 노력은 보이지 않는다.  탈원전을 강행하다가 탈법치의 나락으로 떨어지는 대한민국이 되었다.

 

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