국가와 발전사업자의 지역주민에 대한 법적 책임과 대응방안
토론자 변호사 김기수
1. 들어가며
탈원전공약이 탈원전정책으로 순치되지 못한 채 탈원전군사작전식으로 진행되다보니 여러 가지 법적으로 모순되는 점이 많고 그 과정에서 지역주민들의 법적지위는 최악의 상황에 처했음에도 불구하고 정부, 정치권, 언론 심지어 한수원조차 지역주민의 법적지위를 도외시하는 경향이 심각한 현실이다.
토론의 요지는 탈원전정책으로 인하여 국가와 발전사업자가 지역주민에 대하여 과연 어떤 법적책임을 지게 되었는지를 신규원전(신한울3,4호기, 천지원전1,2호기)백지화를 중심으로 설명하고자 한다.
발전소주변지역지원에관한법률에 근거하여 발전소주변지역의 지방자치단체와 주민들에 대한 각종지원대책이 축소되는 점도 매우 심각하지만 최근 탈원전을 강행하면서 무리하게 빚어지는 탈법과 불법이 정도를 넘어서고 있기 때문에 이러한 탈법과 불법으로 인하여 입게되는 손해와 손실에 대하여 강조하고자 하는 것이 오늘 토론의 요지이다.
2. 국가와 발전사업자의 토지 등 소유자에 대한 손실보상책임
전원개발사업자는 전원개발사업 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)을 수립하여 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 한다. 산업통상자원부장관이 제1항 또는 제2항에 따라 실시계획의 승인 또는 변경승인을 하려는 경우에는 미리 해당 전원개발사업구역을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청창(구청장은 자치구의 구청장을 말한다) 및 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 위원회의 심의를 거쳐야 한다.(전원개발촉진법 일부개정 2016. 1. 27. [법률 제13862호, 시행 2016. 7. 28.] )
동법에는 전원사업개발사업자는 전원개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 권한을 부여하고 있으며 실시계획의 승인ㆍ변경승인 및 고시가 있는 때에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조제1항에 따른 사업인정 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정의 고시가 있는 것으로 간주하고 있다.
전원개발사업에 필요한 토지등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용하도록 되어 있다.
사업인정고시가 된 후에는 누구든지 고시된 토지에 대하여 사업에 지장을 줄 우려가 있는 형질의 변경이나 제3조제2호 또는 제4호에 규정된 물건을 손괴하거나 수거하는 행위를 하지 못하며 사업인정고시가 된 후에 고시된 토지에 건축물의 건축·대수선, 공작물(공작물)의 설치 또는 물건의 부가(부가)·증치(증치)를 하려는 자는 특별자치도지사, 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다.
이러한 사업구역내의 토지 등 소유자들이 부담하는 의무를 강학상 ‘행위제한’이라고 하며 통상 수 년간 지속되기도 하며 신규영업의 허가나 공장의 경우 생산라인 증설이나 신종 제품의 생산 등이 금지된다.
사업인정고시이후에 사업인정이 실효되거나 사업시행하자 사업을 폐지한 경우 사업인정고시가 효력을 상실하며 이 경우 사업시행자는 사업인정고시기간 동안에 행위제한으로 토지 등 소유자가 행위제한으로 인하여 감수한 손실을 보상해야한다.
신규원전백지화로 인하여 신규원전부지에 속한 토지 등 소유자가 행위제한으로 재산권을 행사하지 못한 손실의 종류는 다양할 것이다. 재산권의 처분의 사실상 제한, 개발행위나 대수선행위의 금지, 심지어 농가의 경우 축사의 개량이나 증축도 금지된다. 원전건설부지라는 이유로 온갖 행위제한으로 묶여 재산권행사를 하지 못한 것에 대하여 피해유형별로 정당한 손실을 보상하도록 법에 규정하고 있으나 실제 보상 사례는 희귀한 실정이다.
토지등 소유자가 입은 손실액은 사업인정고시로 인한 행위제한이 없었더라면 토지등 소유자가 재산권행사로 얻을 수 있었던 수익(처분, 기타 이용에 따른 수익)과 사업인정고시가 실효된 이후에 상당기간동안 입은 재산적 가치하락 등이 손실이 될 것이다.
왜냐하면 공익을 위하여 감수했었던 행위제한은 특별한 희생으로서 평가될 수 있기 때문이다.
보상의 주체는 공취법이 사업시행자를 주체로 규정하고 있으나 국가 역시 이번 탈원전정책을 강행한 주체이므로 사실상 손실보상의 책임을 져야할 것이다. 특별한 희생을 치르게 한 주체가 희생을 감수한 자에게 정당한 보상을 지급해야한다는 손실보상책임의 법적근거는 헌법에 있기 때문이다.
3. 불법적 탈원전 추진으로 인한 손해배상책임
정부가 추진하고 있는 탈원전정책은 사실상 아무런 법적인 근거가 없이 추진되고 있는 것은 물론이고 오히려 어떤 면에서는 헌법이 정부에 부여한 국민의 생존권보장의무, 에너지관련 법률에 정면으로 배치될 뿐 아니라 심지어는 정부 스스로 정해놓은 에너지기본계획 등에도 위반되는 자가당착적 행위라고 할 수 있다.
따라서 탈원전정책이 수립되고 집행되어가는 과정은 전반적으로 불법적이며 탈법적이라고 평가받을 수 있다. 최근 산자부가 한수원에 공문을 보내 탈원전을 사실상 강제한 것만 보더라도 정부의 불법성은 충분히 입증되고도 남는다.
[산자부는 2018. 2. 20.경 “국무회의에서 심의·의결된 에너지전환(탈원전) 로드맵에 이어, 전기사업법 제25조에 따른 전력정책심의회의 의결을 거쳐 신규원전 백지화 및 월성 1호기 조기폐쇄 관련 사항 등이 포함된 제8차 전력수급기본계획을 붙임과 같이 확정·공고(‘17. 12. 29.)하였습니다. 이와 관련하여 향후 전기사업법과 전원개발촉진법 등에 따른 행정처분에 상기 제8차 전력수급기본계획에서 확정된 내용이 연계된다는 점을 고려하여, 귀 사 차원에서 필요한 조치들을 해주시기 바랍니다.”라고 한수원에 압박성 발송]
그렇다면 정부의 불법을 이유로 무리한 탈원전정책으로 인하여 피해를 입게되는 국민들이라면 누구라도 정부를 상대로 손해배상을 청구할 수 있다고 할 것이지만 특별히 아래 3 그룹에 대한 책임을 피하기 어렵다고 판단이 된다.
1) 국가는 한수원, 한국전력, 한전의 주주들의 손해를 배상할 책임이 있다.
2) 국가는 발전소주변지역주민들과 신규원전부지의 토지 등 소유자의 재산권침해를 배상할 책임이 있다.
4. 대응방안
1) 산업통상자원부 소속 주변지역지원사업심의위원회와 발전소별 지원사업에 관한 중요 사항을 심의하기 위하여 발전소별로 둘 수 있는 주변지역지원사업심의지역위원회(지역위원회)를 활성화하고 이 지역위원회를 중심으로 제도권내에서 투쟁
2) 산업통상자원부장관이 매년 발전소주변지역발전을 위한 계획을 수립하도록 법이 규정하고 있고, 탈원전 정책은 현재 법률이 뒷받침하고 있지 아니한 행정지도에 불과한 처지이므로 지방자치단체, 국회가 일치단결하여 대응할 필요가 있음
3) 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장은 발전소주변지역의 지원사업을 원활히 추진하기 위하여 필요하다고 인정되면 산업통상자원부장관과 협의하여 그 지역의 지원사업에 관한 장기계획을 수립해달라고 요청할 법률적 권한이 있으므로 공동대응하여 산자부를 압박해야함
4) 전력사업(전력사업)에 대한 국민의 이해를 증진하기 위한 민간차원의 사업에 대한 국고지원금 확보가 필요함, 발전소주변지역지원에 관한법률에는 원자력에 관한 홍보를 목적으로 「민법」 제32조에 따라 산업통상자원부장관의 허가를 받아 설립된 법인(이하 "법인"이라 한다)이 발전소나 전력사업에 대한 홍보사업을 할 수 있도록 산자부가 지원하도록 규정하고 있으며 이
지원사업에 드는 비용은 「전기사업법」 제48조에 따른 전력산업기반기금(이하 "기금"이라 한다)에서 부담할 수 있는 근거를 마련하고 있으니 국회 국정감사 등을 통하여 위 전력사업기반기금이 제대로 사용되는지 감사하고 현재도 원자력진흥법 등 전력사업홍보에 제대로 예산이 집행되는지를 감시하여야 함
5) 발전사업자도 자체적으로 전력사업에 대한 홍보지원사업을 하도록 법에 명시되어 있으므로 한수원이 자신의 의무를 제대로 이행하여 원자력발전소의 홍보를 게을리하는 등 추가적인 배임 등의 혐의를 감시하는 국민감시운동을 벌일 필요가 있음.
5. 결론
문재인 정부의 탈원전 정책은 탈원전 로드맵이라는 허울에 불과한 허상에 불과하며 법적구속력을 가진 것은 아무것도 없는 선동과 선전에 불과하다는 것을 인식하고 법적투쟁에 나서야 합니다.
중앙공무원들은 물론이지만 현재 탈원전을 정책적으로 뒷받침하는 법률이 제정되거나 개정된 바 없는 상태이므로 정부의 지침만 따를 경우 이에 대한 법적책임을 진다는 것을 주변에 널리홍보해야합니다.
탈원전작전이 탈원전 정책으로 순치되지 못하였다는 것을 정부, 국회, 국민들을 상대로 널리 홍보해야하며 아직 늦은 것이 아니라는 점을 강조하고 싶습니다. *
